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La tendencia actual de la política social mexicana apoya la descentralización de tareas y funciones a los gobiernos subnacionales, sobre todo para la ejecución de programas de superación de la pobreza. Los principales instrumentos de estos programas son, por un lado, el gasto que canaliza el gobierno federal hacia los estados y municipios para que sea ejercido en rubros específicos como educación, salud, agua potable, electrificación y seguridad pública. Por otro lado, se encuentran acciones específicas de superación de la pobreza que el gobierno federal ejecuta directamente o de forma coordinada con los gobiernos locales, entre éstos destaca el programa Hábitat.
Hábitat combina la construcción de infraestructura urbana con la ejecución de una serie de acciones de desarrollo comunitario. Como programa concurrente, se caracteriza por coordinar los esfuerzos, recursos financieros y humanos de los tres ámbitos de gobierno (federal, estatal y municipal) con un fin común: apoyar a la población urbana en situación de pobreza patrimonial. Precisamente, el objetivo de este libro es analizar los actuales esquemas de coordinación intergubernamental del programa Hábitat, para comprender el proceso de arreglos institucionales entre los diversos órdenes de gobierno a fin de lograr los objetivos nacionales plasmados en nuestras leyes.
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La tendencia actual de la política social mexicana apoya la descentralización de tareas y funciones a los gobiernos subnacionales, sobre todo para la ejecución de programas de superación de la pobreza. Los principales instrumentos de estos programas son, por un lado, el gasto que canaliza el gobierno federal hacia los estados y municipios para que sea ejercido en rubros específicos como educación, salud, agua potable, electrificación y seguridad pública. Por otro lado, se encuentran acciones específicas de superación de la pobreza que el gobierno federal ejecuta directamente o de forma coordinada con los gobiernos locales, entre éstos destaca el programa Hábitat.
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Navarro Arredondo, Alejandro
Doctor en Ciencias Políticas y Sociales, UNAM. Maestro en Administración y Políticas Públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE. Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México, UNAM. Investigador visitante en la Escuela de Asuntos Públicos de la Universidad de Texas. Consultor en materia de política social y ambiental del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Instituto Nacional de Ecología. Profesor del Programa de Posgrado en Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Tiene experiencia docente en FLACSO, el CIDE, la Universidad Iberoamericana y la Universidad de Guanajuato.
    [toc] => Introducción 9 CAPÍTULO I Origen de la investigación y fundamentos teóricos de la coordinación intergubernamental 27 Delineación de los componentes teóricos de la investigación 32 Definición de conceptos clave 43 Sobre el concepto de coordinación intergubernamental 54 Análisis de relaciones intergubernamentales 62 Mecanismos administrativos de coordinación intergubernamental 68 Mecanismos legislativos de coordinación intergubernamental 72 Mecanismos judiciales de coordinación intergubernamental 74 Modelos de coordinación intergubernamental 74 CAPÍTULO II Coordinación intergubernamental en México. El caso del Programa Hábitat Preceptos legales sobre la coordinación intergubernamental en México 81 Esquema de relaciones intergubernamentales en México 88 El Programa Hábitat mexicano 96 Operación del Programa Hábitat 102 Implementación del Programa Hábitat 110 CAPÍTULO III Factores que influyen en la coordinación intergubernamental del Programa Hábitat: metodología y resultados ¿Cómo definir mejores resultados en programas intergubernamentales? 121 Políticas públicas intergubernamentales: ¿cuáles son los factores que contribuyen a su éxito? 127 Factores de membresía 128 Factores de proceso 130 Factores externos 132 Modelo metodológico utilizado en esta investigación 133 Resultados de la investigación en campo 144 Análisis de los objetivos, distribución de tareas y reglas del programa 147 Aspectos normativos de la coordinación intergubernamental 156 CAPÍTULO IV Atributos del proceso de coordinación del Programa Hábitat Propiedades del proceso de coordinación 165 Percepción sobre los resultados del proceso de coordinación 184 Otros factores relacionados con la coordinación intergubernamental del Programa Hábitat 188 Percepción sobre el diseño, planeación y operación del programa 190 Percepción sobre la capacitación en el programa 198 Factores que inhiben el proceso de coordinación intergubernamental 200 Factores que han contribuido al éxito del proceso de coordinación 206 Nuevas medidas para mejorar la coordinación intergubernamental 212 Reflexiones finales 217 Bibliografía 237 ANEXOS ANEXO 1 Cuestionario sobre coordinación intergubernamental en el Programa Hábitat 257 ANEXO 2 Características socioeconómicas y de operación del Programa Hábitat en los municipios seleccionados 269
    [free_reading] => En años recientes se han experimentado reformas importantes en el diseño y ejecución de programas sociales en México. Por un lado, estas reformas son producto del aumento de la reestructuración de las relaciones intergubernamentales que trae consigo la globalización; un fenómeno creciente que requiere la adaptación a cambios radicales en el ambiente. Por otro lado, dichas reformas también responden a una revalorización de lo local: la descentralización y una mayor autonomía de los gobiernos locales que han ampliado sus funciones y competencias. Estos cambios en un país federal como el nuestro revelan una necesidad imperiosa de coordinar las diversas unidades gubernamentales que lo componen. De esta forma, podemos observar situaciones en las que dos o más órganos de gobierno sincronizan voluntariamente sus actividades para implementar un programa social; en este sentido, la coordinación intergubernamental se asimila a la idea de cooperación. Pero también se puede entender la coordinación intergubernamental como la participación no anárquica de diversos actores con comportamientos estables, en cuyo caso dicha dinámica es más bien una forma de interacción cotidiana. Asimismo, la coordinación intergubernamental se plantea como un asunto de política pública cuando es posible lograr un resultado colectivo superior a la situación existente. Por ello, desde una perspectiva racional e instrumental, las agencias gubernamentales colaboran, dado que persiguen intereses comunes y se hallan expuestas a un entorno de oportunidades, incentivos y amenazas. A pesar de estos diferentes matices, la coordinación intergubernamental refiere en el fondo el acoplamiento de múltiples agentes y colectivos organizacionales. Por lo anterior, ciertas preguntas cobran relevancia, por ejemplo: ¿cómo se lleva a cabo el encuentro de actores-organizaciones?, ¿qué reglas organizan dicha coordinación?, ¿quién fija esas reglas y cómo las establece? Al respecto, Lechner (1997) indica tres formas básicas en que se fijan las pautas de coordinación: 1) la política (o jerárquica); 2) la social mediante el mercado y, 3) la social mediante redes. La coordinación política es pública, centralizada y en ella el Estado es la principal instancia de coordinación. La coordinación mediante el mercado se caracteriza por ser descentralizada, privada y horizontal. En tanto, la coordinación mediante redes se entiende horizontal entre diferentes actores interesados en un mismo asunto con el fin de negociar y acordar una solución. La diferenciación entre mercado y Estado sugiere la oposición entre dos sujetos encargados de establecer la coordinación. En términos más precisos, un sujeto autónomo y superior (el Estado) fija las pautas de la interacción, o bien los múltiples actores resuelven la interacción sin pautas establecidas jerárquicamente. Por otro lado, la propuesta de las redes como nueva forma de coordinación social impulsa la idea de la concertación y el acuerdo entre múltiples centros con poder, como una alternativa a la jerarquización unilateral por parte del Estado y a la anarquía negociadora del mercado. Sin embargo, la dinámica de interacción puede variar de una política a otra, bien por el contexto institucional o por la naturaleza del problema público a resolver. Por ejemplo, no es lo mismo coordinar la seguridad pública que el desarrollo social, o que la política de salud; y de la misma manera la coordinación de cada una de estas políticas públicas puede variar de una región a otra. Quizás por ello la pregunta obligada debería ser: ¿qué es lo que hay que coordinar? Y luego preguntarnos: ¿quién lo hace y cómo? En nuestro caso, el objeto de la coordinación se refiere a las políticas públicas dirigidas a la superación de la pobreza urbana, mismas que se han constituido como una de las principales preocupaciones de las autoridades encargadas de las áreas de desarrollo social y urbano. Así lo demuestra su presencia como primer eje temático en el Plan de Acción sobre Asentamientos Humanos de América Latina y, recientemente, su inclusión entre las Metas del Milenio, compromisos que señalan la reducción de la pobreza urbana como uno de los desafíos de mayor envergadura para el logro de la paz, la seguridad y el desarrollo en el mundo. Tales metas son, por ejemplo, la reducción a la mitad del porcentaje de personas sin acceso al agua potable para el año 2015 y mejorar la calidad de vida de por lo menos 500 millones de habitantes que viven en asentamientos irregulares alrededor del mundo (CEPAL, IPEA y PNUD, 2002). Particularmente en México, las políticas de superación de la pobreza urbana se han modificado en la medida en que la concepción de la pobreza ha cambiado desde una visión centrada en la supervivencia de las personas (en la que se consideraban parámetros de medición fundamentados en necesidades básicas, como los requerimientos calóricos y nutricionales) hacia una visión multidimensional, donde no sólo se busca cubrir las necesidades básicas, sino que se persigue la integración social. Al respecto, el gobierno mexicano ha estructurado un programa que condensa un conjunto amplio de estrategias institucionales para la superación de la pobreza urbana: el Programa Hábitat. Las acciones de este programa se articulan mediante su focalización a determinados espacios geográficos denominados polígonos de pobreza o zonas de atención prioritaria. El surgimiento de este programa se sustenta en la idea de que la pobreza es multidimensional y requiere de estrategias de intervención multisectoriales. Hábitat es producto de varias reformas a la política social mexicana que se presentaron a finales del siglo XX. Todas ellas se relacionan con problemáticas muy particulares de la pobreza urbana. Surgieron iniciativas -a partir de una concepción de pobreza como insuficiencia de ingresos y de capacidades- que se circunscriben a entregar subsidios monetarios más componentes de salud y educación a las familias pobres (como el programa Progresa-Oportunidades en el ámbito urbano). Otros programas fueron diseñados para canalizar recursos que, con base en la solidaridad comunitaria, atendieran rezagos en materia de servicios públicos urbanos (Pronasol y Ramo 33). De manera más reciente surgieron programas que prevén que la población beneficiaria aprenda a manejar los riesgos frente a los cuales son particularmente vulnerables (Espacios Públicos y Programa Hábitat). Este último programa integra al concepto de pobreza otras dimensiones relacionadas con la escasa presencia de capital humano y comunitario, así como la alta vulnerabilidad de las familias ante los sucesos que las afectan como desastres naturales, enfermedades, accidentes y discriminación. El propósito de incorporar estas variables es mejorar el diseño de políticas públicas para la atención integral de la pobreza urbana. En virtud de los procesos mencionados para la superación de la pobreza urbana, el gobierno mexicano se encuentra en el tránsito de una lógica de intervención asistencialista, sectorial y centralista hacia una lógica de intervención multisectorial y descentralizada. Sin embargo, más allá de las intenciones por mejorar, también es posible identificar dificultades en la forma en que se conduce la coordinación interinstitucional. Como arriba se mencionó, en un contexto complejo de interdependencias, las acciones de superación de la pobreza urbana, y su resultado, están condicionadas por la interacción de múltiples actores. Es decir, la realización de actividades conjuntas depende de infinidad de intercambios materiales y de información entre diversos órganos gubernamentales, intercambios que dan forma a los contenidos de las prácticas rutinarias y plasman cierta construcción intersubjetiva de interdependencia. De este modo, en torno a la persecución de un objetivo común como es la superación de la pobreza urbana, se produce una configuración estructural entre actores gubernamentales que advierte un tipo de coordinación. En ella, el nivel de cohesión y la centralidad del Estado se convierten en las dimensiones que tipifican la estructura de articulación. Por ello, la pregunta que surge ahora es: ¿cómo se establecen las pautas de interacción en el Programa Hábitat? Aquí las opciones son, por un lado, una imposición de la autoridad federal, es decir, una exigencia de tipo jerárquica. Por otro lado, puede ser resultado de un acuerdo (más exactamente de múltiples acuerdos) entre los ámbitos de gobierno a través de convenios, es decir, pautas de interacción de mercado. Y la tercera alternativa puede ser la coordinación que se establece de manera negociada con participación de actores gubernamentales y no gubernamentales, tal como la que permitirían las redes.
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